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畜禽產品獸藥殘留超標案件的法律適用

2019-11-04 12:02:35來源:中國獸醫發布作者:中國獸醫發布編輯:bianji2
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  畜禽產品獸藥殘留是政府關注、社會關切和消費者關心的食品安全問題。執法實踐中,執法人員對畜禽養殖、畜禽收購與屠宰、畜禽產品市場銷售等環節如何適用法律存在執法困惑。結合有關法理分析,筆者認為:一是養殖環節銷售獸藥殘留超標的動物或動物產品的,應根據《獸藥管理條例》對養殖者進行處罰。二是屠宰環節畜禽產品獸藥殘留超標的,要以違法行為是否構成為判定要素。對于畜禽產品尚未銷售的,相關主體沒有法律責任,但應對問題畜禽產品進行無害化處理,防止用于食品消費。對于畜禽產品已銷售的,應根據《農產品質量安全法》對相關違法行為人進行處罰。在自營模式和代宰模式中,違法行為人認定和法律責任歸屬有所不同。三是市場銷售環節發現畜禽產品獸藥殘留超標,應由按照《食品安全法》處罰。
  近年來,各級農業農村部門持續開展畜禽產品獸藥殘留監控計劃,深入推進《全國獸藥(抗菌藥)綜合治理五年行動方案(2015—2019年)》(以下稱《行動方案》),全國畜禽產品獸藥殘留監測合格率維持在99%以上。同時,食品藥品監管部門也不斷強化動物源性食品生產經營環節獸藥殘留監管,2017年初,國家食品藥品監督管理總局印發了《關于動物源性食品生產經營環節獸藥殘留若干管理規定的公告》,要求各地食品藥品監管部門加大對動物源性食品非法使用違禁藥物或濫用獸藥等違法行動的打擊力度,及時向農業部門提供非法使用獸藥或獸藥殘留超標線索和監督抽檢獸藥殘留超標信息。
  上海作為畜禽產品的消費型城市,絕大部分畜禽產品由其他省(區、市)輸入,在加強產地畜禽產品監管的同時,也對輸入的畜禽產品實施獸藥殘留的嚴密監控和嚴格執法。2017年以來,上海市農業部門接受并處理了食品藥品監管部門轉來的動物源性食品磺胺類藥物超標的有關線索,也曾在屠宰環節檢測到供滬生豬磺胺類藥物嚴重超標的個案。一線執法人員在處理畜禽產品獸藥殘留超標案件時,對于畜禽養殖環節、畜禽收購與屠宰環節以及畜禽產品市場銷售環節,如何適用法律存在困惑。據了解,各地操作也不盡相同,因此本文從法理角度對上述問題予以分析。
  養殖環節違法行為的法律適用
  《獸藥管理條例》第40條規定,“有休藥期規定的獸藥用于食用動物時,飼養者應當向購買者或者屠宰者提供準確、真實的用藥記錄;購買者或屠宰者應當確保動物及其產品在用藥期、休藥期內不被用于食品消費。”第43條規定,“禁止銷售含有違禁藥物或者獸藥殘留量超過標準的食用動物產品。”第63條規定了銷售尚在用藥期、休藥期內的動物及其產品用于食品消費的,或者銷售含有違禁藥物和獸藥殘留超標的動物產品用于食品消費的法律責任。據此,畜禽養殖環節存在銷售獸藥殘留超標的動物或動物產品用于食品消費的,應由農業執法機關根據上述條款進行懲處。侯向進等從養殖者如實記錄養殖檔案,并提供準確真實的用藥記錄的法定義務和責任,以及購買者詢問并查看用藥記錄,確保動物及其產品在用藥期、休藥期內不被用于食品消費的法定義務和責任的角度,分析了不同主觀狀態下的責任界定。
  筆者認為,《獸藥管理條例》第43條設定的行為規范,并沒有假定主觀故意為構成要件,因此在認定該違法行為時,不應以主觀故意為前提,行政相對人只要實施了銷售獸藥殘留超標的動物或動物產品的違法行為,不管是否準確、真實地記載并告知了購買者有關用藥、休藥記錄,也不論購買者或屠宰者是否詢問并查實所購畜禽是否在用藥期、休藥期之內,對于養殖者的違法銷售行為均應按照《獸藥管理條例》第63條進行處罰;而對于購買者而言,《條例》第40條雖有相關義務性規范,但卻無明確的法律責任條款,若其屠宰、銷售獸藥殘留超標的動物或銷售此類動物產品的,只能選擇其他法律規范。
  屠宰環節違法行為的法律適用
  觀點爭議
  畜禽屠宰環節發現獸藥殘留超標時,除追溯養殖環節違法行為外,對屠宰者應該如何處罰或處理,存在2種觀點。
  觀點(1),不應對屠宰廠(場)進行處罰。按《食品安全法》《農產品質量安全法》《生豬屠宰管理條例》等法律法規與相關標準,均未明確規定畜禽屠宰廠(場)檢測獸藥殘留的法定義務,也未設定相應法律責任。因此,畜禽屠宰廠(場)在獸藥殘留超標案件中不承擔法律責任。
  觀點(2),畜禽屠宰廠(場)也屬于農產品生產企業,應該對其生產的農產品質量安全負有主體責任,只要獸藥殘留超標理應承擔法律責任。但對于如何選擇法律規范進行處罰,又存在不同意見:一是按照《獸藥管理條例》第63條規定,以銷售尚在用藥期、休藥期內的動物及其產品用于食品消費進行處罰。原農業部《關于銷售含有違禁藥物的食用動物產品行為處罰問題的函》(農辦政函〔2006〕16號)也明確,在查處“瘦肉精”等違法行為中,屠宰加工、銷售環節適用《獸藥管理條例》第43條、第63條和第70條規定。二是按照《生豬屠宰管理條例》第26條規定,以生豬定點屠宰廠(場)出廠(場)未經肉品品質檢驗或者經肉品品質檢驗不合格的生豬產品定性處罰。因為《農產品質量安全法》第55條規定,生豬屠宰的管理按照國家有關規定執行。三是以該行為違反《農產品質量安全法》第33條第2項規定,按第50條第1款規定的農產品生產企業、農民專業合作經濟組織銷售農產品含有農藥、獸藥等化學物質殘留不符合農產品質量安全標準為由進行處罰。四是按照《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》(以下稱《特別規定》)第3條第2款規定,以不按照法定條件、要求從事生產經營活動或者生產銷售不符合法定要求產品進行處罰。因為該《特別規定》也適用于農產品。
  觀點分析
  屠宰環節發現獸藥殘留超標的畜禽產品是否應該追究相關主體的法律責任,作者認為,應從法律規范的構成要素(即行為模式和法律后果)入手,分析各主體是否具有法定義務和法律責任。根據畜禽屠宰模式和畜禽產品所有權不同,分2種情況討論。
  一是代宰關系。在代宰關系中,代宰戶是畜禽的收購者和所有者,按照《獸藥管理條例》第40條規定,其負有“購買者或者屠宰者應當確保動物及其產品在用藥期、休藥期內不被用于食品消費”的法定義務。在其購買畜禽的行為中,雖然與畜禽養殖者共同完成了銷售獸藥殘留超標的畜禽的違法行為。但《獸藥管理條例》第63條規定的“銷售”不應理解為包括購買者的購買行為,也就是說《條例》只明確了代宰戶收購畜禽時的行為模式,而沒有明確其法律后果,其收購尚在用藥期、休藥期的動物,并委托屠宰的行為不是違法行為,對代宰者不能按照《條例》第63條進行處罰。此時,畜禽屠宰廠(場)也不承擔法律責任,這和屠宰染疫和疑似染疫、“注水”動物等的行為根本不同,后者是法律明確禁止的屠宰行為。但假如屠宰者明知畜禽藥殘超標,仍按照代宰戶要求予以屠宰,且畜禽產品已被銷售的,則必須追究屠宰者和代宰戶的共同違法責任。
  二是自營模式。在自營模式中,屠宰廠(場)則是畜禽的收購者、屠宰者和所有者以及畜禽產品的銷售者。如果其屠宰的畜禽獸藥殘留超標且尚未銷售出去,則該行為法律后果同代宰模式。如果已經銷售出去,則其從養殖者購買畜禽的行為,連同畜禽屠宰行為,以及銷售獸藥殘留超標的動物產品行為共同構成了一個完整意義上的“銷售獸藥殘留超標的動物產品”的違法行為,收購和屠宰行為只是銷售這一目的行為的手段和過程,應依法追究其銷售行為的法律責任。
  作者認為第2種觀點中,之所以出現不同法律規范的選擇和適用,或是因為對“銷售”一詞的理解有誤,且對每部法律法規的適用范圍理解不夠。認為應該根據原農業部復函(農辦政函〔2006〕16號)和《獸藥管理條例》第63條進行處罰,這顯然是忽視了該條例第2條規定的適用范圍。認為根據《生豬屠宰管理條例》第26條進行處罰也是忽視了該條例的適用范圍,而且對畜禽檢驗檢疫的概念和范圍理解有誤。筆者認為,根據《農產品質量安全法》,畜禽屠宰行為應屬于農業生產活動,屠宰后的畜禽產品屬于初級農產品。《農產品質量安全法》第33條第2項規定,農藥、獸藥等化學物質殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質不符合農產品質量安全標準的不得銷售,其第50條規定了法律責任,農業執法機關應依法行政。重慶市第一中級人民法院行政判決書(〔2015〕渝一中法行終字第00430號)即堅持該觀點。基于此,適用《特別規定》進行處罰也就沒有了法律依據,因為其適用以沒有法律法規相關規定為前提。
  市場環節違法行為的法律適用
  對于消費者舉報或者食品藥品監管部門抽檢發現畜禽產品獸藥殘留超標時,除追溯養殖環節、屠宰環節涉嫌違法者的法律責任外,對市場銷售者如何適用法律進行處罰,也存在不同觀點。
  觀點(1),應按《獸藥管理條例》第43條、第63條規定進行處罰。侯向進等等在《一起藥殘留超標肉品零售引起的執法思考》一文中即堅持該觀點。
  觀點(2),根據當前我國食品安全監管工作的職能分工,流通領域監管歸市場監督管理部門,市場抽檢畜禽產品獸藥殘留超標時,應由其按照《食品安全法》第34條、第124條進行處罰。
  筆者贊同第2種觀點。判斷一部法律法規能否適用于某類違法行為,首先應判斷該法律規范性文件的適用范圍。《獸藥管理條例》第2條規定,“在中華人民共和國境內從事獸藥的研制、生產、經營、進出口、使用和監督管理,應當遵守本條例。”據此,《獸藥管理條例》顯然不適用于畜禽產品市場銷售領域。作者認為,《農產品質量安全法》《食品安全法》出臺后,尤其是農業部門和食品藥品監督管理部門職責分工劃分以后,《獸藥管理條例》第43條、第63條和農業部復函中的“銷售”一詞應做狹義理解,僅指養殖環節中的“銷售”行為,農業執法機關應防止越權執法。
  畜禽產品獸藥殘留監控工作是一項系統工程,監督執法是關鍵一環。筆者認為:一是深入推進《全國獸藥(抗菌藥)綜合治理實施方案(2015—2019年)》時,嚴格執行獸用處方藥制度,加大畜禽養殖檔案管理,對用藥記錄不全、不如實記錄,不嚴格執行休藥期等違法行為,依照《獸藥管理條例》查處;二是明確畜禽屠宰企業獸藥殘留檢測的法定義務,對不履行該義務的行為設定罰則,解決代宰者與屠宰企業法律責任不清的問題;三是在抓好養殖環節、屠宰環節獸藥殘留監控工作的同時,加強部門間、地區間的溝通協調聯動,畜禽產品獸藥殘留監控項目要與市場監督管理部門相互銜接,消費地發現輸入的畜禽及其產品獸藥殘留超標的,要及時反饋生產地有關部門快速查處,以便形成齊抓共管、同頻共振的良好局面。
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